Las Visas de Trabajo TN: Un peldaño hacia un mercado laboral de NAFTA
Por Pia Orrenius y Daniel Streitfeld

Southwest Economy
Noviembre/Diciembre de 2006

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte estableció la Visa Profesional de NAFTA —o visa TN— en 1994. Enterrada en las 1,708 páginas del documento, esta disposición recibió tan poca atención entonces que algunos expertos se quejaron de que el acuerdo había ignorado el tema de la inmigración, particularmente entre México y los Estados Unidos.

La categoría de “TN” se otorga en incrementos renovables de un año a trabajadores especializados del Canadá y de México que ejercen profesiones elegibles y han recibido ofertas de empleo en los Estados Unidos. Las visas tienen un atractivo particular para trabajadores y empleadores porque pueden extenderse repetidamente, los requisitos de ingreso son sencillos, los honorarios para su obtención son bajos y, lo que es más sorprendente, no establecen cuotas anuales que limiten el número de trabajadores que pueden ingresar a los Estados Unidos. Además, no es necesario completar solicitudes por correo con el Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos (U.S. Citizenship and Immigration Services —USCIS) para obtenerlas.

En contraste, la mayoría de los principales programas de visas basados en empleos para extranjeros en profesiones especializadas —como, por ejemplo, H-1B y tarjetas verdes (green cards) para residentes— tienen requisitos costosos, límites fijos del número de trabajadores admitidos a los Estados Unidos, y demoras de procesamiento que añaden meses y hasta años al tiempo de espera.

La flexibilidad de las visas TN les permite llenar una función económica de vital importancia al permitir la movilización libre y oportuna de trabajadores especializados en áreas con una demanda creciente. En vista de las limitaciones y fracasos de otros programas de visas, la combinación de su eficiencia basada en el mercado y un mínimo de requisitos burocráticos convierte a las visas TN en un modelo potencial para un tipo de plan para trabajadores huéspedes y en un peldaño hacia un mercado laboral común de NAFTA.

La inmigración a los EE. UU. basada en empleos
Debido que el programa de visas TN se aplica solamente a trabajadores especializados, este programa no lo puede utilizar el grupo más grande de trabajadores de NAFTA que buscan acceso a los Estados Unidos —inmigrantes de México con un nivel bajo de capacitación. Aun así, tres acontecimientos han dado al programa de visas TN una importancia creciente: el aumento de la demanda en los Estados Unidos de trabajadores especializados, la escasez de visas H–1B y de otros tipos de visas basadas en empleos, y la facilidad de los procedimientos establecidos para el programa de visas TN.

Una vez que los solicitantes tengan una oferta de empleo confirmada por una carta presentada ante un oficial consular o de inmigración, las visas TN requieren poco papeleo y demoran poco, lo cual las convierte en un medio ideal para satisfacer en forma oportuna las necesidades de las empresas. Los canadienses solamente deben presentar documentos de trabajo, la prueba de su ciudadanía y una solicitud básica ante un oficial de inmigración en cualquier puerto de entrada para pedir su ingreso al país conforme a la clasificación TN.

Para los mexicanos, el proceso es un poco más complicado y no puede tramitarse en un puerto de entrada. Desde el año 2004, los mexicanos han tenido los mismos requisitos de documentación que los canadienses. Sin embargo, como los mexicanos deben obtener una visa verdadera, están obligados a presentar su solicitud ante una oficina consular de los Estados Unidos. Si su solicitud se aprueba, reciben una visa TN y pueden entonces ingresar en un puerto de entrada.

Además de las visas TN, los canadienses y los mexicanos con un alto nivel de educación tienen otras opciones para residir y trabajar legalmente en los Estados Unidos. Pueden ingresar permanentemente como residentes legales permanentes (lawful permanent resident —LPR) con base en su empleo, obteniendo una tarjeta verde y el derecho de solicitar la ciudadanía después de cinco años. Sin embargo, las tarjetas verdes basadas en empleos típicamente requieren que los trabajadores y sus empleadores se sometan a un proceso de certificación laboral complicado. Las tarjetas verdes están sujetas también a cuotas. Como resultado, su procesamiento y aprobación toma con frecuencia varios años.

Otra alternativa es la obtención de una visa temporal, no de inmigrante, más similar a una visa TN que a una tarjeta verde de residente. Las visas basadas en empleos para personas no inmigrantes permiten que trabajadores extranjeros especializados residan y trabajen en los Estados Unidos por períodos especificados.

El programa más importante es el de las visas H-1B, el cual permite que los empleadores soliciten visas por tres años, renovables una vez, para profesionales altamente capacitados para desempeñar oficios de especialidad.[1] La obtención de las visas H-1B es cara y requiere un proceso de solicitud que toma mucho tiempo, pero no es tan oneroso como el proceso de obtener tarjetas verdes basadas en empleos. El obstáculo principal para las visas H-1B es la cuota anual que limita a las firmas en el sector privado a un total de 65,000 visas.[2] Este límite máximo es obligatorio la mayoría de los años. En efecto, la cuota H-1B se llenó mucho antes del fin de año en los años fiscales 2004, 2005 y 2006. Con el número de solicitudes atrasadas en aumento, la asignación para el año 2007 se completó en julio de 2006, antes del inicio en octubre de 2006 del año fiscal correspondiente a 2007.

Un examen más detenido de la inmigración de trabajadores especializados procedente de los países signatarios de NAFTA demuestra que el uso por parte de los canadienses de la clasificación TN es especialmente grande, con un número aproximado de 60,000 admisiones en 2005 (Gráfica 1).[3] En contraste, un número relativamente pequeño de trabajadores mexicanos especializados ingresan a los Estados Unidos, y con frecuencia no utilizan la visa TN. En el año 2005, el país tuvo solamente un total de 4,900 admisiones con visas TN. Los mexicanos utilizan más las visas H-1B, con un número total de 17,100 admisiones en 2005, aproximado a las 24,000 admisiones del Canadá con este tipo de visa. Entre los inmigrantes permanentes, las tarjetas verdes basadas en empleos emitidos a mexicanos, con exclusión de sus dependientes, cuyo total fue de 7,680, dejan muy atrás el total de 4,612 del Canadá.[4]

No todas las tarjetas verdes de inmigración expedidas a mexicanos son para trabajadores especializados. Una subcategoría pequeña del programa de tarjetas verdes (denominado visas EB-3) asigna 10,000 visas a trabajadores con poca capacitación laboral y sus familias, y algunas de ellas se expiden a mexicanos.

Aunque los únicos datos disponibles se relacionan con las admisiones, estos datos no captan perfectamente el volumen de la migración de los países signatarios de NAFTA en relación con empleos. Las admisiones registran ingresos a los Estados Unidos y no son equiparables a las visas (para mexicanos) o al número de autorizaciones (para canadienses, quienes no necesitan visas para ingresar a los Estados Unidos).

Típicamente, las admisiones exceden las expediciones o autorizaciones porque se cuenta a las personas normalmente cada vez que viajan de ida y vuelta a su país. Los mexicanos particularmente tienden a visitar su patria con frecuencia. Por otra parte, aquellos que renuevan su clasificación TN dentro de los Estados Unidos y no regresan a su país durante el año, no se cuentan en las admisiones. El ajuste de los datos de admisión basados en patrones históricos sugiere que las autorizaciones TN nuevas y renovadas alcanzaron un total aproximado de 50,000 para los canadienses y de 2,500 para los mexicanos en el año 2005.[5] Las cifras correspondientes para las visas nuevas H-1B se calculan en 16,000 para los canadienses y en 4,000 para los mexicanos.

La clasificación TN se otorga sólo a trabajadores en oficios incluidos en la lista oficial de profesionales de NAFTA, y casi todos requieren por lo menos una licenciatura académica (Gráfica 2). Ésta lista incluye 12 profesiones médicas, 23 categorías en las ciencias, tres categorías de educadores y 25 categorías de otras profesiones. La mayoría de las autorizaciones TN se otorgan a categorías de empleos en las cuales la demanda laboral tiene un crecimiento mayor que la oferta doméstica, inclusive científicos y programadores de computación, y enfermeras diplomadas.

Debido a que el programa es temporal y basado en empleos, los flujos de entrada de trabajadores TN son sensitivos a las condiciones económicas y fluctúan con el ciclo comercial. Las admisiones TN de canadienses y mexicanos aumentó sustancialmente durante los años de auge a finales de la década de 1990, alcanzando su nivel máximo en el año 2000 (Gráfica 3). Además de la fuerte demanda cíclica, la creciente divulgación de información sobre la visa TN y la facilidad de utilizarla contribuyó sin duda al aumento uniforme durante la segunda mitad de la década de 1990.

Las admisiones de ambos países se redujeron sustancialmente de 2001 a 2003; la reducción puede atribuirse a la recesión de 2001 y sus repercusiones. La recuperación del mercado laboral a partir de mediados de 2003 parece haber estimulado un aumento en las admisiones TN, en un grado mayor para mexicanos que para canadienses.

Las regulaciones de los Estados Unidos exigen que las visas TN tengan “una terminación razonable y finita que no sea una residencia permanente”. Como resultado, la clasificación TN debe renovarse anualmente, lo cual puede tramitarse en el país de la persona que emigra, en un puerto de entrada o dentro de los Estados Unidos. Las renovaciones pueden ocurrir repetidamente hasta que un oficial de los Estados Unidos determine que la naturaleza “temporal” de la intención del trabajador o trabajadora se ha agotado. Sin embargo, según datos de la Oficina de Estadísticas de Inmigración del Departamento de Seguridad Nacional, menos de la mitad de los tenedores de visas TN las renuevan. Un estudio del año 2000 demostró que el 40.8 por ciento de los tenedores de visas TN autorizadas por vez primera en 1995 las renovaron por lo menos una vez en los años subsiguientes.[6] Y el 25.3 por ciento las renovaron al menos por una cuarta vez en los años siguientes. Aunque las cifras indican que un número significativo de los trabajadores TN encuentran que esta visa es útil y la renuevan, la mayoría están regresando a sus países de origen o eligiendo otro tipo de visa o de clasificación como inmigrantes.

En los primeros 10 años del programa TN, NAFTA impuso una cuota anual de 5,500 para visas TN expedidas a mexicanos y obligó a los trabajadores mexicanos a presentar una “solicitud de condición laboral” y enviarla por correo al USCIS. Los responsables de formular esta política impusieron estas restricciones, que no se aplicaban a los canadienses, porque temían una avalancha de trabajadores altamente especializados a través de la frontera sur de los Estados Unidos. Sin embargo, la realidad ha sido muy diferente. El Canadá ha mantenido consistentemente un promedio de admisiones con visas TN 40 veces mayor que México durante los últimos 10 años (Gráfica 3). Los trabajadores canadienses con clasificación TN continúan sobrepasando a los mexicanos, aun después de que las restricciones impuestas a los mexicanos expiraron al final del 2003. Esta brecha puede ser sorprendente, porque México contaba con una fuerza laboral de 43.4 millones en 2005, mucho mayor que la de 16.3 millones del Canadá.

El uso de las visas TN por los mexicanos
¿Por qué no han aprovechado el programa TN los mexicanos tan bien como los canadienses? El costo de la vida puede ser una razón. Aunque los salarios de trabajadores altamente capacitados en los Estados Unidos son más altos que los de México, los profesionales mexicanos posiblemente están menos inclinados a emigrar porque sus cheques de pago rinden más en su país con un costo de vida significativamente menor.

Hay también la posibilidad de que hay un número menor de mexicanos con la formación académica necesaria para empleos altamente especializados en los Estados Unidos. En 2003, solamente un 18.7 por ciento de los mexicanos entre los 25 y 34 años de edad tenían por lo menos alguna educación universitaria, en comparación con el 52.8 por ciento entre los canadienses. Otro aspecto importante, aunque menos cuantificable, es la similitud entre las instituciones académicas canadienses y las de los Estados Unidos. Es probable que los empleadores de los Estados Unidos tengan una mayor familiaridad con las destrezas adquiridas en las escuelas canadienses que en las escuelas mexicanas y se sientan con mayor confianza en la facilidad de su transferencia.

Las diferencias educativas, sin embargo, no explican completamente la brecha entre mexicanos y canadienses en el uso de visas TN. Hay varios otros factores que limitan la capacidad de mexicanos altamente capacitados para obtener empleos en los Estados Unidos. La barrera más importante es el idioma. La mayoría de los canadienses y estadounidenses hablan inglés como su primer idioma, pero la mayoría de los mexicanos crecen hablando principalmente el español. Los estadounidenses y los canadienses tienen también antecedentes étnicos y culturales similares, lo cual hace que la transición a la vida en los Estados Unidos sea menos traumática para los canadienses que para los mexicanos. Estas afinidades pueden también facilitar la adaptación y asimilación de los canadienses en la fuerza laboral de los Estados Unidos.

A pesar de un inicio lento, el uso de las visas TN entre los mexicanos está aumentando. Aunque las cifras continúan siendo bajas, su crecimiento se ha acelerado considerablemente, cuadruplicándose entre los años 2003 y 2005 (Gráfica 4). La eliminación en 2003 de las restricciones para los mexicanos ha contribuido a este aumento. Al mismo tiempo, la escasez de visas H-1B puede haber impulsado a los mexicanos hacia la búsqueda de la clasificación TN como una alternativa.

Es probable que la tasa de crecimiento de las visas TN entre los trabajadores mexicanos permanezca alta. Los niveles de educación en México están en ascenso, y el dominio del inglés está más generalizado entre los estudiantes universitarios mexicanos que en generaciones anteriores. Además, la preocupación en los Estados Unidos por la seguridad y los límites de visas están reduciendo el flujo de estudiantes y de trabajadores especializados del Medio Oriente y del Asia, lo cual es otro de los factores que se prevé como un impulso a la demanda de talento motivada por NAFTA. Finalmente, el arraigamiento de los vínculos económicos y culturales entre México y los Estados Unidos debería aumentar la demanda de trabajadores con un dominio tanto del inglés como del español y con un profundo conocimiento de México.

La cosecha de beneficios económicos
La inmigración ofrece beneficios económicos que trascienden las ganancias directas obtenidas por los empleadores y por los trabajadores extranjeros. La inmigración de trabajadores extranjeros da auge al crecimiento económico, a la eficiencia y la innovación. Todo esto reduce los precios para los consumidores y eleva los niveles de ingresos para los estadounidenses.

La mayoría de los programas de visas basados en empleos son deficientes porque limitan la inmigración durante expansiones económicas, su administración y uso es difícil y costosa, y excluyen a los trabajadores con un bajo nivel de capacitación. Las restricciones en las visas tienen el propósito principal de proteger a los trabajadores nacionales, pero no se puede afirmar con certeza que estas disposiciones tengan el efecto deseado, particularmente si mantienen fuera a los trabajadores altamente capacitados o —en el caso de los trabajadores de baja capacitación— los anima a ingresar por medios ilegales a los Estados Unidos.

Una versión del programa de visas TN, con regulaciones modificadas, podría diseñarse para los trabajadores con menos educación. En este caso, la mayoría de los inmigrantes ilegales de México, como ciudadanos de un país signatario de NAFTA y con ofertas de empleos por parte de empleadores de los Estados Unidos, llenarían los requisitos de las visas. Este programa permitiría el flujo legal de trabajadores en forma oportuna y a un costo bajo.

Se podrían utilizar cuotas flexibles, basadas en el crecimiento, para los trabajadores con baja capacitación, a fin de asegurar que la inmigración responda más a cambios en las condiciones del mercado laboral en los Estados Unidos que en México. La demanda de trabajadores extranjeros con baja capacitación podría controlarse extendiendo licencias a los empleadores que desean emplearlos; los honorarios de estas licencias servirían no solamente para disuadir a los empleadores del empleo de trabajadores extranjeros en vez de trabajadores nacionales con capacidades comparables, sino que servirían también para financiar los costos de operación del programa.

Como es el caso actual con las visas TN, la duración de la estadía, al igual que las necesidades de empleadores y empleados serían flexibles, de manera que el trabajador podría regresar a su país o conseguir un mejor empleo, según la demanda laboral y el deseo de satisfacerla. La naturaleza temporal y el base en el trabajo de la visa asegurarían flujos laborales procíclicos y una mayor migración de retorno, reduciendo a un mínimo el uso de programas de bienestar social.

Ofrecer prioridad a los países signatarios de NAFTA en un arreglo como éste —como lo hace el programa de visas TN— fomentaría el crecimiento y la estabilidad en la región, y permitiría la migración legal por parte de trabajadores que de otra manera posiblemente ingresarían ilegalmente. Los beneficios de un mercado laboral más flúido según NAFTA, con movilidad para trabajadores con alta y baja capacitación, podrían ser profundos y duraderos.

Sobre los autores Orrenius es economista principal y asesor en políticas económicas del Departamento de Investigaciones del Banco de la Reserva Federal de Dallas. Streitfeld realizó su práctica profesional como interno durante el verano del 2006. Notas Los autores agradecen a Anna Berman, Mike Hoefer, Steve Ladik y Alan Viard por sus valiosos comentarios. Según el Servicio de Inmigración y Ciudadanía de los Estados Unidos, un oficio especializado requiere “la aplicación teórica y práctica de un conjunto de conocimientos especializados junto con por lo menos un grado académico de licenciatura o su equivalente”. Ejemplos de oficios especializados incluyen científicos, ingenieros y programadores de computación. Desde 2005, se han ofrecido 20,000 visas H-1B adicionales por año a firmas que emplean a estudiantes extranjeros graduados de universidades en los Estados Unidos con grados académicos de maestría o más altos. Como ha sido siempre el caso, trabajadores con visas H-1B empleados por organizaciones sin fines de lucro, tales como universidades y entidades del sector público, han estado exentos de límites. Esta descomposición excluye otras categorías más pequeñas de visas relacionadas con negocios, como las del programa B-1 (para visitantes temporales de negocios), E-1 (para comerciantes del tratado, sus cónyuges e hijos) y L-1 (para transferencias intra-compañía), y estudiantes extranjeros que permanecen por un año de capacitación práctica opcional. A diferencia de las cifras de los programas TN y H-1B, los totales de tarjetas verdes de residencia incluyen dependientes (cónyuges e hijos menores de edad) porque éstos se toman en cuenta para los límites de las tarjetas verdes. Para presentar datos comparables, excluimos a los dependientes de las admisiones LPR. Las emisiones de visas TN a mexicanos en el extranjero fueron de 1,888 en 2005, según la Oficina de Estadísticas de Visas del Departamento de Estado. “Canadians Authorized to Work in the United States Under NAFTA Provisions,” por Michael Hoefer, Doug Norris y Elizabeth Ruddick. Presentado ante la Metropolis Conference en Vancouver, en 2000.