¿Se despide América Latina de las reformas favorables al mercado?
William C. Gruben y Richard Alm

Economic Letter
Julio 2007
Federal Reserve Bank of Dallas

A mediados de los ochenta, el gasto descontrolado y la interferencia económica de los gobiernos habían traído hiperinflación, estancamiento y crisis económica a muchos países latinoamericanos. Los tiempos difíciles abrieron la puerta a lo que se vino a conocer como el Consenso de Washington de los noventa, descripción taquigráfica de un conjunto de políticas orientadas al mercado que incluía disciplina fiscal, desregulación, privatización y comercio más libre.[1]

Más de una década y media más tarde, los analistas se preguntan cada vez más si es posible que América Latina abandone sus políticas de libre mercado y vuelva a su pasado socialista.[2] Los candidatos presidenciales que han ganado en los nueve años últimos parecen indicar un cambio a la izquierda en al menos cinco países.

Hugo Chávez, quien aboga por "un nuevo socialismo" para el siglo 21, ganó la presidencia de Venezuela en 1998 y ha sido reelegido desde entonces. Chávez ha hecho honor a su retórica populista con el gasto copioso en programas sociales nuevos, la toma de control de las empresas extranjeras, el permiso a los invasores ilegales para apoderarse de las tierras de los agricultores prósperos, la nacionalización de las compañías de telefonía y electricidad, y la amenaza de confiscar los bancos y otras empresas privadas.

Chile ha tenido presidente del Partido Socialista desde el 2000, primero Ricardo Lagos y, desde el año pasado, Michelle Bachelet. En Brasil, el candidato del Partido de los Trabajadores, Luiz Inácio Lula da Silva, se posesionó en 2003. Fidel Castro de Cuba estuvo entre los jefes de estado que asistieron en 2003 a la ceremonia de posesión presidencial de Néstor Kirchner, líder del Partido Peronista de Argentina. En 2005, el socialista Evo Morales, antiguo cultivador de coca y líder sindical, se convirtió en el presidente de Bolivia.

A pesar del rezago reciente, podría ser demasiado temprano para escribir un obituario sobre las reformas al mercado de América Latina. Una encuesta país por país lleva a una conclusión menos amplia: algunos líderes han guiado a sus países hacia la izquierda, pero el grueso de América Latina no ha perdido la fe en los mercados.

Tendencias de Libertad Económica
Si analizamos el desempeño de los países individuales en el índice Fraser desde el 2000, podemos investigar más profundamente las políticas económicas de América Latina. En general, el Fraser equipara la libertad económica con mayor confianza en las fuerzas del mercado y menor intervención gubernamental. A los países les va mejor en la medida en que se abren el comercio, acogen la inversión extranjera, mantienen bajas las cargas impositivas y reglamentarias sobre las empresas y sobre la mano de obra, controlan el gasto gubernamental, contienen el impuesto oculto de la inflación y hacen respetar los derechos de propiedad.

Para simplificar el proceso, dimos un vistazo a la docena de naciones con las poblaciones y economías más grandes (Tabla 1). Cuba se omitió por falta de datos.

Los más recientes puntajes del Fraser para los países individuales van en todas las direcciones, hacia arriba, hacia abajo y sobre todo de lado (Gráfica 2). Venezuela, Argentina y la República Dominicana se alejaron bruscamente de una orientación hacia el mercado del 2000 al 2004. No es probable que persista la recuperación de Venezuela al final del período, dadas las acciones posteriores de Chávez, como limitar a las compañías extranjeras a las participaciones minoritarias en los proyectos de exploración de petróleo y de gas.

¿Dónde se desviaron estos tres países de la trayectoria del libre mercado del Fraser? Venezuela perdió puntos porque apretó las restricciones sobre la posesión de divisas, impuso el control de precios, interfirió en los mercados de tasa de cambio, añadió obstáculos y regulaciones burocráticos, y abrumó a la inversión extranjera. Argentina experimentó la inflación creciente e impuso el control de precios, signos de un error en la política monetaria que expuso al sector privado a un riesgo mayor. El país también tuvo problemas con las regulaciones opresivas, con el aumento de las prestaciones para la mano de obra y con la conservación del orden público necesario para la estabilidad económica. La República Dominicana añadió burocracia, perdió la disciplina inflacionaria y condujo virtualmente las tasas de interés real bajo cero.

Mientras estos países redujeron la libertad económica, México se movió en sentido contrario. Las mejoras vinieron en gran parte de políticas de promoción de las tasas de interés del mercado, de salarios mínimos menos restrictivos y de cargas tributarias más bajas.

En otros lugares, las evaluaciones del Fraser sobre la libertad económica cambiaron poco respecto del período del 2000 al 2004. Chile y Perú estaban ya entre los países más orientados al mercado de América Latina así que siguieron siendo ejemplos de las políticas de libre mercado a pesar de una carencia del movimiento ascendente en sus índices (Tabla 2). El leve retroceso de Colombia y el flaco progreso de Ecuador pueden ser motivo de mayor preocupación porque ambos comenzaron el nuevo siglo relativamente bajos en las clasificaciones de la libertad económica.[4]

El Índice de Libertad Económica, calculado por la Fundación Heritage y el Wall Street Journal ofrece otra evaluación país por país.[5] Hemos ajustado la medición para ofrecer un enfoque más nítido sobre las políticas nacionales.[6] Se han suprimido los elementos que reflejan la apertura comercial y el capital extranjero, y quedan los datos sobre la carga fiscal, la intervención gubernamental en la economía, la política monetaria, la apertura al mercado bancario, el control de salarios y de precios, la protección de los derechos de propiedad, la regulación y el predominio de los mercados informales.

De modo similar al índice Fraser, los datos del Heritage/WSJ muestran que Argentina, Venezuela y la República Dominicana experimentaron erosión notable en la orientación hacia el mercado (Gráfica 3). Los datos del 2000 al 2005 también pueden proporcionar una indicación incipiente de una mengua en el índice de Bolivia. Morales nacionalizó la industria del petróleo y del gas en mayo de 2005, así que el leve descenso del país puede constituir la señal de una tendencia que va a aflorar en los informes ulteriores.

Mientras el Fraser indica que Venezuela perdió más terreno, el Heritage/WSJ encuentra que Argentina es un reincidente mayor. Argentina, sin embargo, logra cada año una clasificación general más alta, indicio de que supera a Venezuela en la orientación hacia el mercado.

Según los datos del Heritage/WSJ, la libertad económica nacional en Argentina se debilitó porque las autoridades no lograron controlar la inflación, obstaculizaron el sistema bancario y permitieron que se deterioraran los derechos a la propiedad. Lo que más contribuyó al puntaje descendente de Venezuela fue el tamaño creciente del gobierno, reflejo de la proclividad de Chávez a dilapidar la riqueza petrolera del país. En las medidas de libertad financiera y de corrupción también le fue peor al país. El deterioro de la República Dominicana fue muy generalizado, con las lecturas más bajas para la política fiscal, el tamaño del gobierno, la política monetaria, las finanzas y la corrupción.

Más allá de los reincidentes, Heritage/WSJ encuentra que la mayor parte de las naciones latinoamericanas no dieron la espalda a las políticas favorables al mercado. Sin embargo, el progreso significativo hacia los mercados es difícil de encontrar fuera de Ecuador, el cual mostró progreso exorbitante. Con todo, los resultados de Ecuador deben interpretarse con precaución. La pequeña nación andina obtuvo el resultado más bajo de la región sobre política nacional en el Heritage/WSJ para el 2000, año en que descartó su dinero a favor del dólar estadounidense, en una movida diseñada para acorralar la inflación galopante. La dolarización trajo mejoras a la política monetaria y al sistema financiero, la mayor contribución para la mejor presentación de Ecuador en 2005.

Sin embargo, el progreso de los cinco últimos años apenas volvió a poner a Ecuador en su nivel de 1998. Quizás más significativo, la clasificación del país en el Heritage/WSJ para 2005 lo pone tan solo delante de Argentina, Bolivia, la República Dominicana y Venezuela que, cuando se trata de la libertad económica, no son los mejores vecinos.

Cargas empresariales
Los regímenes en movimiento hacia la izquierda normalmente favorecen a los trabajadores frente a los patronos y se atraviesan con exceso de reglas y de burocracia en el camino de las compañías. Las reformas favorables al mercado, por otra parte, alivian las cargas sobre las empresas. El Fraser y el Heritage/WSJ recogen los cambios en esas políticas, pero la serie Doing Business del Banco Mundial proporciona detalles adicionales sobre las cargas que diariamente enfrentan las compañías y los empresarios.

La serie reúne 42 indicadores para 2003 hasta 2006, que cobijan el tiempo en que Chávez, Kirchner, da Silva, Morales y otros ejercían sus cargos. Los datos miden las barreras que las empresas privadas encuentran en diversas áreas, entre ellas: la iniciación de una empresa, la contratación de los trabajadores, el registro de propiedades, la consecución de crédito, la exigencia de cumplimiento de los contratos y el cierre de una empresa. El Banco Mundial no presenta datos para cada país y cada año, pero sí encontramos comparaciones significativas en 19 aspectos para los 12 países latinoamericanos que estudiamos.

Al mirar esos aspectos, encontramos que 212 de los indicadores apuntan a la misma orientación hacia el mercado, o mayor (Tabla 3). Todos los países excepto Chile, el más favorable al mercado, mejoraron sus puntajes por lo menos en cinco categorías. Sólo 16 medidas indican un retroceso de los mercados. La República Dominicana y Honduras tuvieron tres cada una; Bolivia, Brasil y Venezuela tuvieron dos.

Desde la perspectiva de un mercado más libre, las tendencias más alentadoras de Doing Business se centran en las empresas nuevas, lo que aumenta la competencia y crea trabajos. Los mejores ambientes de América Latina para los empresarios se pueden encontrar en Chile, Guatemala y México, donde la iniciación de una empresa toma un mes o menos (Gráfica 4).

La mejora más grande, sin embargo, tuvo lugar en Argentina, que no ha recibido por otra parte altas notas en favorabilidad hacia el mercado.[7] El país redujo el número de días requeridos para iniciar una empresa de 68 en 2003 a 32 en 2006. México recortó 31 días, Ecuador, 27 y Perú, 26. Brasil y Venezuela siguen siendo poco favorables a los empresarios, pero ninguna de nuestras 12 naciones latinoamericanas aumentó la carga de tiempo para la puesta en marcha de las empresas.

El ambiente para los empresarios ha mejorado de otros modos. Once países redujeron las barreras financieras para iniciar una empresa, medidas como el costo de la apertura como un porcentaje de los ingresos per cápita. Siete rebajaron gradualmente los requisitos de capital para la puesta en marcha. Tres cortaron el número de procedimientos para la apertura de una empresa. Dicho todo, casi la mitad de las 66 mejoras en la orientación hacia el mercado tuvieron lugar en las medidas del Banco Mundial relativas al despegue de una nueva empresa.

El cierre de una empresa puede ser exactamente tan importante como su iniciación. Un sistema eficiente de bancarrota y remates hipotecarios permite que los acreedores, las autoridades fiscales, los empleados y otros recuperen una mayor parte de sus reclamaciones. Les va mejor cuando los procedimientos toman menos tiempo y dinero y las empresas siguen funcionando en el ínterin.

El Banco Mundial calcula los centavos por dólar que se puede esperar recuperar de una empresa que cierra (Gráfica 5). Entre 2003 y 2006, todos los países excepto Chile tuvieron tasas de recuperación más altas, indicación de que sus sistemas de bancarrota y remates hipotecarios se han vuelto más favorables al mercado. Las ganancias fueron muy módicas fuera de Argentina y Brasil, este último con un desempeño deficiente en 2003.

Tuvo lugar algún progreso en el registro de propiedades, debido a la reducción del costo relativo al valor de la propiedad, efectuada por 10 naciones. Brasil, la República Dominicana, Honduras y Perú cortaron el número de días que toma hacer efectivo un contrato. Colombia lo hizo también, pero solamente logró reducir a una cifra astronómica de 1.346 días, la segunda después de Guatemala.

Se hizo progreso escaso en la liberación de los mercados de mano de obra. De hecho, 10 de las 16 instancias de orientación en disminución hacia el mercado involucraron restricciones sobre la contratación y el despido. Bolivia, la República Dominicana y Honduras redujeron la orientación hacia el mercado en dos de las cinco medidas de Doing Business. Argentina, Brasil, Guatemala y México se volvieron menos favorables al mercado en uno cada uno. Venezuela mostró mejora en dos medidas en el sitio de trabajo, aunque sus puntajes del mercado de mano de obra permanecieron decididamente antimercado.

Entre los 12 países con el grueso de la población de América Latina, las medidas del Fraser, del Heritage/WSJ y del Banco Mundial, consideradas en conjunto, no encuentran erosión generalizada de las políticas de mercado fuera de Argentina, la República Dominicana y Venezuela. En especial, a México le sigue yendo bien. Líder regional en orientación hacia el mercado al comienzo de la década, México ganó luego libertad económica en el índice Fraser y mejoró su desempeño en seis indicadores de Doing Business. Entre las 12 naciones más grandes, México estuvo al frente en el menor número de días para poner en marcha una empresa y en la mayor tasa de recuperación en las liquidaciones.

La desviación hacia la izquierda percibida por muchos observadores ha sido exagerado. Aún así, los datos no muestran una marejada de apoyo a nuevas políticas orientadas hacia el mercado. El progreso es desigual, pues pocos países persiguen reformas ambiciosas y la mayoría de ellas no conducen a ninguna parte. El impulso del Consenso de Washington se ha debilitado en el nuevo siglo.

Crecimiento y reforma
El éxito de las reformas anteriores puede ser una causa de que las naciones latinoamericanas no se muevan tan enérgicamente como antes hacia políticas favorables al mercado. Cuando comenzaron a aflojar la mano firme del estado en sus economías hace dos décadas, la mayor parte de los países tenían extensas agendas de reforma que incluían la apertura de los mercados, el control de la inflación, la desregulación de las industrias y la privatización de las empresas gubernamentales.

La mayor parte del trabajo difícil se ha hecho ya. De 1990 a 2004, el índice del Fraser sobre América Latina, ponderado de acuerdo con la población, subió el 30 por ciento. Lo que queda para Chile, México y las otras naciones más orientadas hacia el mercado es la consolidación y el ajuste de los detalles, pasos decididamente más pequeños. La mayor parte de los países han mantenido en su sitio las políticas orientadas hacia el mercado.

En el puñado de países donde la libertad económica se ha tambaleado, no podemos negar el arrastre del populismo. Bolivia, la República Dominicana y Venezuela son relativamente pobres y subdesarrolladas, lo que las hace susceptibles al mensaje de alguien como Chávez o Morales. Argentina es un poco diferente. Clasifica como uno de los países más ricos de América Latina, pero tiene una historia de la política populista que se remonta a Juan Perón a finales de los años cuarenta.

Algunos analistas sostienen que los países que adoptaron políticas orientadas hacia el mercado en los años noventa crecieron más despacio que lo prometido por los reformadores. Como las reformas no dieron los resultados esperados, dicen, esto vigorizó las fuerzas que se oponían a la liberalización económica. En esta dinámica política, algunas naciones se apartaron de la ideología de mercado. Otras naciones todavía se pueden mover hacia mercados más libres, pero a paso más lento que los países con economías más vigorosas.

Los datos, sin embargo, no confirman un vínculo entre las economías inactivas y el alejamiento de las libertades económicas. De 1997 a 2000, las tasas de crecimiento variaron entre las 12 naciones latinoamericanas: México, Guatemala y la República Dominicana fueron las que más ganaron, mientras la productividad disminuyó en Ecuador, Colombia, Argentina y Venezuela.

Los cambios posteriores en la libertad económica, medidos sea por el Fraser o por el índice doméstico Heritage/WSJ, parecen arbitrarios (Gráfica 6). Guatemala hizo progreso significativo según el cálculo del Fraser, pero retrocedió ligeramente según el de Heritage/WSJ. De acuerdo con ambos índices, la República Dominicana, en crecimiento, se volvió menos favorable al mercado y Ecuador, en picada, ganó libertad económica. Los resultados de Colombia son mixtos.

Sólo en Argentina y Venezuela el desempeño económico deficiente precedió efectivamente un agudo deterioro en la libertad económica. Los puntajes del Fraser muestran que Argentina practicó medidas de mercado con alguna energía en los años noventa. Cuando la economía cayó otra vez en un atolladero hiperinflacionista, el país podría haberse desilusionado con los resultados de las políticas. Venezuela, por otra parte, registró poco progreso general hacia los mercados en los años noventa, de modo que es difícil demostrar que los malos resultados de la reforma condujeron a la elección de Chávez y al escepticismo respecto de los mercados.[8]

Los datos del Fraser, del Heritage/WSJ y del Banco Mundial son consistentes a lo largo del tiempo y a través de los países, lo que los hace útiles para las comparaciones internacionales. Las cifras desnudas, por supuesto, no captan completamente las complejidades de la política económica. Además de las fuerzas políticas internas, las naciones afrontan presiones externas de los mercados y de los prestamistas, que en ocasiones han conducido a cambios de políticas repentinos. Algunas políticas tienen consecuencias imprevistas. Durante los años noventa, las posturas estrictas sobre tipos de cambio fijo, adoptadas para contener la inflación, generaban en ocasiones una fuga precipitada del capital financiero. La evidencia sugiere que los inversionistas pensaban que las posturas no podrían durar porque eran demasiado estrictas. La táctica varía. Para combatir la inflación, algunos países han adoptado objetivos específicos, sobre lo cual ciertas pruebas sugieren que ayuda a reducir la inflación y su volatilidad.[9]

¿Se despide América Latina de las reformas favorables al mercado? No parece que este sea el caso, a pesar de los resultados electorales de tendencia izquierdista. Los retrocesos se han limitado a unos pocos países y a un segmento pequeño de la población total. Por lo demás, la región conserva en gran parte las reformas del mercado, mientras algunos países siguen avanzando, aunque con cautela. El desempeño económico no debe constituir un escollo. El Banco Mundial proyecta el crecimiento sano de la región, el 4,8 por ciento en 2007 y el 4,3 por ciento en 2008. Pocos países tendrán motivo para cuestionar la eficacia de las políticas orientadas hacia el mercado, haciendo menos probable que se extienda el contagio de alguien como Chávez o Morales.

Todavía muy pobre, según los estándares estadounidenses y europeos, América Latina no puede evitar el hecho de que las políticas izquierdistas han sido históricamente un viento en contra del crecimiento.[10] Aunque las reformas al mercado agitan a veces las empresas, las industrias e incluso las economías, ofrecen a la región una posibilidad de mejorar, especialmente en una era de globalización, donde el aislamiento conduce al estancamiento. El paso lento de las reformas al mercado de América Latina en los años recientes es causa de preocupación, que deja a los promotores del mercado en la región en busca de caminos para restaurar el impulso de los años noventa.

Sobre los autores Gruben es vicepresidente y economista senior y Alm es escritor senior sobre asuntos económicos del Departamento de Investigaciones del Banco de la Reserva Federal de Dallas. Notas Los autores agradecen a Genevieve R. Solomon y a Julia K. Carter su apoyo en la investigación. El término Consenso de Washington, acuñado por John Williamson del Instituto para la Economía Internacional, se refiere a la promoción de las políticas orientadas hacia el mercado en instituciones con sede en Washington tales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Ministerio de Hacienda. No obstante, Joseph Stanislaw y Daniel Yergin, autores de The Commanding Heights, sostienen que las políticas fueron desarrolladas "en América Latina, por Latinoamericanos, en respuesta a lo que pasaba tanto dentro como fuera de la región." Los sitios Web prosocialistas presentan los resultados electorales como la evidencia prima facie de un cambio hacia la izquierda bien recibido. Algunos sitios Web conservadores encuentran estas mismas elecciones como evidencia prima facie de un cambio hacia la izquierda mal recibido. Consulte http://weblogs.elearning.ubc.ca/leftturns/2006/10/about_this_blog.php; http://hurryupharry.bloghouse.net/archives/2007/01/15/kirchner_boycotts_ ahmadinejad.php; y http://www.zmag.org/Sustainers/Content/2003-05/19adamovsky.cfm. Economic Freedom of the World: 2006 Annual Report, James Gwartney y Robert Lawson, Fraser Institute, www.freetheworld.com. Para evitar las distorsiones provenientes de los cambios en los elementos del índice con el paso del tiempo, usamos el índice de encadenamiento del instituto, que mantiene los mismos elementos año tras año. El Fraser fecha el índice con base en el año de la publicación. Hemos usado el año que se aplica a la mayor parte de los datos subyacentes del índice; así, los puntajes del Fraser del 2006 son para el año 2004. La mayor parte de los países latinoamericanos más pequeños mostraron sólo pequeños cambios en sus puntajes del Fraser. Entre las excepciones estuvieron Belize y Panamá, dos naciones relativamente fuertes en libertad económica que exhibieron ganancias significativas entre 2000 y 2004. The Heritage Foundation/Wall Street Journal 2007 Index of Economic Freedom, www.heritage.org. El Heritage/WSJ fecha el índice con base en el año de la publicación. Hemos usado el año que se aplica a la mayor parte de los datos subyacentes del índice; así, los puntajes del 2007 son para el año 2005. Los analistas que enfatizan el papel de globalización a veces dejan de apreciar la importancia de las políticas nacionales en un contexto global. Los cuellos de botella en los sectores no comerciables, por ejemplo, restringen la expansión de México en la producción de bienes comerciables. Consulte "NAFTA and Mexico's Less-Than-Stellar Performance," por Aaron Tornell, Frank Westermann y Lorenza Martinez, National Bureau of Economic Research Working Paper no. 10289, febrero 2004. El Salvador, país latinoamericano más pequeño, no mencionado en este artículo, redujo el tiempo para iniciar una empresa de 115 a 26 días. Los puntajes del Fraser para Venezuela fueron del 5,5 para 1990, del 4,2 para 1995 y del 5,5 de nuevo para 2000. El puntaje del país fue del 4,4 para 2004. Los puntajes más altos indican mayor libertad económica en una escala de 1 a 10. No están disponibles los datos comparables del Heritage/WSJ para 1990, pero nuestro índice nacional para Venezuela es del 4,8 para 1995 y del 5,57 para 2000. Es del 5,06 para 2005. Los puntajes más altos indican mayor libertad económica en una escala de 1 a 10. Nuestro análisis sobre las políticas económicas latinoamericanas abarca el período relativamente breve que comienza en 2000, fecha en que surgieron las dudas sobre las reformas económicas de la región. No encontramos el vínculo entre el crecimiento y las políticas. Los análisis a más largo plazo, sin embargo, muestran que la disminución en la competitividad, concepto relativo a las políticas, tiende a reducir la marcha del crecimiento de América Latina y los aumentos en la competitividad tienden a aumentar las tasas de crecimiento. Parece que las políticas mejores alientan el crecimiento. Consulte "Latin America in the Rearview Mirror," por Harold L. Cole, Lee E. Ohanian, Alvaro Riascos y James A. Schmitz Jr., National Bureau of Economic Research Working Paper no. 11008, diciembre 2004. La Venezuela de Chávez tuvo en los años recientes fuerte crecimiento económico, alimentado por el gasto gubernamental y financiado por el alza de los ingresos petroleros. A pesar del control de precios, la inflación permanece alta: el 17 por ciento en 2006, la más alta en América Latina. A pesar del control de cambios, la moneda se ha devaluado. La escasez de bienes básicos ha enfadado a los consumidores y ha creado dolores de cabeza para los productores. La producción petrolífera tambalea, aunque Venezuela siga siendo el quinto productor más grande del mundo. Poca inversión se está haciendo en la industria, y los gerentes y trabajadores clave han dejado el país.